儿童是家庭的瑰宝，民族的希望，国家的基石，社会的明天。儿童福利状况的优劣是衡量一国福利水平的重要指标。近年来，一系列儿童悲剧的发生引发了社会的广泛关注。这些儿童悲剧折射出我国目前的儿童福利制度面临着一些较为严重的问题，如没有专门的儿童福利法，没有专门的儿童福利管理机构，没有专门的儿童福利专业化人才，没有普及的儿童设施规划等。如何摆脱这种尴尬局面，构建一个能够切实保障儿童福利、有效避免儿童悲剧再次发生的儿童福利制度，是我们亟须加以解决的重要问题。一个国家的儿童福利存在与否，首先要看是否有相应的法律制度保障。毋庸置疑，我国还没有真正意义上的儿童福利法。因此，本文选择儿童福利立法这一视角，对相关问题进行探讨。

    一、我国儿童福利立法的基本情况

    改革开放以来，我国儿童福利法治建设取得了重大成果，主要体现在五个方面：

    1.全国人大及其常委会制定的法律，从广义上规定了国家和政府的职责、基本原则和任务，规定了儿童享有的基本权益和政府、家庭、社会等应尽的义务。如，宪法、刑法、义务教育法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法。2.司法机关作出的关于法律适用问题的司法解释，如涉及儿童监护问题的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》。3.国务院和地方人大制定的行政法规，涉及影响公共利益和公共福利的儿童福利问题。4.国务院组成部门和地方人民政府制订的行政规章，主要涉及儿童养育、教育、卫生、康复、医疗、救助、就业、住房等方面。5.我国政府签署、加入和履行承诺的有关儿童福利的国际公约和宣言。其中，最著名的就是《儿童权利公约》。

    我国儿童福利法治建设具有五个显著特点：一是“应急型法制”的实用主义特点；二是“建设型法制”的实践特点；三是“转型期法制”的不稳定性；四是体现“从法制到法治”的发展过程；五是参加国际公约，开始儿童福利立法领域的对外开放和国际合作，体现了我国的对外开放及其程度。

    二、我国儿童福利立法存在的主要问题

    虽然我国儿童法治建设已经取得了很大的成效，初步形成了儿童福利法治体系。但也要看到，我国儿童福利的法治化还远未成熟，存在五个突出问题：一是儿童福利立法理念有待更新；二是儿童福利立法层次较低；三是现有法律法规过分注重权益保障，缺乏实际内容，缺乏可操作性的规定；四是儿童福利法律法规零散，缺少统一规范；五是现行行政执法体制不顺，多头治理，缺乏协调、整合和问责机制。

    总之，儿童福利立法在国家责任、行政协调、家庭责任、社区责任等方面还不清晰，迄今为止还没有一部儿童福利法，儿童福利制度设计中的预防性立法相对薄弱，相关问题比较模糊。在一个拥有3亿多儿童的人口大国，儿童作为未来社会的生产力、国家的希望和未来，要构建和谐社会、全面建设小康社会，儿童福利领域的立法任重而道远。

    三、国外儿童福利立法的借鉴参考

    西方儿童福利思想伴随国家亲权、父母监护以及儿童权利三者间错终复杂的互动关系而得以衍化，从“最少介入”到“国家干预”，以至逐步回归到“家长责任”，这一切的嬗变无不显示着儿童福利政策演进过程的博弈、挣扎与奋争。

    1.美国。美国是最早提出“儿童福利”概念的国家。1909年，美国总统罗斯福在白宫召开首次被认为具有划时代意义的白宫儿童福利会议，专门讨论儿童福利与保护问题，并促成联邦儿童福利局在1912年成立。1935年，美国《社会保障法》规定了特殊的儿童福利制度；1974年国会通过《儿童虐待预防法案》；在1990年的国会报告中，与儿童福利相关的法案就有127项，福利范围涉及“收入补助、营养、社会服务、教育和训练、保健和住宅”等六大项目，这是美国将儿童福利项目严格纳入立法进行操作的典型例证。

    2.瑞典。瑞典在上个世纪30年代就开始关注与儿童福利相关的女性员工怀孕或结婚应享有的政策照顾，1944年创制公立托育政策，1947年开始实施儿童津贴，1960年制定儿童及少年福利法，1961年颁布儿童照顾法，1975年实行学前教育法，1982年实行社会服务法，并将儿童及少年福利法与儿童照顾法纳入此项立法，成为社会服务的必要内容。由于瑞典在儿童福利制度方面的努力与成效，2008年被美国的拯救儿童组织再次评为“世界上最适合母亲居住的国家”。

    3.日本。日本儿童福利法制定于1947年，期间经过多次修订，最后的修订时间是2013年6月14日。该法的功能在不断完善，是日本儿童福利保障的基本制度。其内容涉及国家和社会对障碍儿童的治疗与救助义务，对儿童心理问题的配套商谈设施建设，基层民生委员会配置专职的儿童委员，专职保育员的配置等涉及儿童福利保障的实际问题，其目的在于“使一切国民皆应培养儿童，并致力于儿童身心的健康成长，一切儿童平等，其生活必须得到保障与爱护”。

    4.韩国。韩国儿童福利法是上世纪60年代初制定的十多部社会保障法律之一，它历经50年，经过了“补缺型”儿童福利法律制度的形成、发展和“普惠型”儿童福利法律制度的确立、完善四个时期，目前已形成健全完善的儿童福利法律体系。韩国儿童福利法律制度以“稳固家庭基盘”为儿童福利基本政策，以“自立为导向”为儿童福利理念，以全面发展为儿童福利终极目标，并明确划分国家、社会、家庭的儿童福利责任。

    四、我国儿童福利立法的对策建议

    在现实生活中，我们会经常听到这样一个问题：在推动儿童福利立法的过程中，为什么一定要为儿童单独立法？笔者认为，让全体人民以福利的形式享受改革开放的成果，是经济社会发展的必然目标。当然，其实现进程可能会分阶段、分群体、分事项逐步达到一个理想的目标。如果做不到全民，至少应该从孩子开始。“当我们怀中拥有孩子时，未来就在我们手中。”不重视孩子，就等于自断后路，或者说丧失可持续发展能力。

    目前，推动儿童福利法立法难度较大，还需要等待，最现实的策略是先推动国务院出台行政法规，通过这样一个法规，先建立起对儿童保护的机制平台，实现各个部门之间的无缝衔接。当然，最终目标还是制定儿童福利法。

    关于儿童福利法的制定，主要谈三个问题：

    1.儿童福利法的价值取向。关于儿童福利法的价值取向，可以表述为安全、平等与发展。安全是首要价值。儿童是国家的未来，是社会可持续发展的重要资源，是国家经济社会发展与文明进步的重要组成部分。促进儿童发展，对于建设国家人力资源具有重要意义。

    2.儿童福利法的立法原则。为确保儿童福利法的科学性、合理性和可操作性，建议在开展起草工作时，应当考虑遵循以下四个原则：（1）儿童优先、儿童利益最大化。采取多种方式，保障儿童基本生活，满足儿童多样化、个性化的福利需求。（2）全面保障、量力而行。确保受保障儿童在生活、医疗、康复、教育、住房、就业等方面的基本权益，并与经济社会发展水平相适应。（3）政府主导、社会参与。强化政府主体责任，鼓励引导社会力量参与儿童福利事业。（4）统筹兼顾、适度普惠。对孤儿、事实无人抚养、病残儿童等对象优先列入保障范围，并适度扩大到其他困难儿童，实现城乡统筹适度普惠的儿童福利机制。

    3.儿童福利法的立法体例。立法体例至关重要，要体现系统性、协调性、科学性、逻辑性、整体性。基于这种考虑，我们认为，儿童福利法各章的标题依次为：第一章，总则；第二章，儿童福利管理机构；第三章，儿童监护的支持和帮助；第四章，儿童医疗保险与救助；第五章，困境儿童的安置保护；第六章，儿童福利案件的处理程序；第七章，法律责任；第八章，附则。

    诺贝尔文学奖获得者、智利诗人米斯特拉尔曾经说过，“许多需要的东西我们可以等待，但是儿童不能等待。她的骨骼正在形成，血液正在成长，对儿童，我们不能说明天，她的名字叫今天。”儿童福利立法刻不容缓。

    （作者系中华司法研究会专职副秘书长）